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環保新聞  
官員直言環保部最大權力 環評正被內部腐敗侵蝕
發布時間:2015-03-18 信息來源:中國青年報
    在頒布施行了11年之后,《環境影響評價法》(以下簡稱環評法)第一次面臨這么強烈的修改呼聲。
    不久前,環保部部長陳吉寧提出,要啟動環評法的修改工作,希望環評法的修改能夠列入人大的工作計劃。在3月2日舉行的新《環境保護法》(以下簡稱環保法)新聞通氣會上,環保部政策法規司副司長別濤也表示:“環保部正在研究對環評制度的改革和對環評法的修改。”
    在許多地區霧霾嚴重的情況下,環評法該怎么修改?如何用好“環評”這個“環保部最大的權力”?
    腐敗侵蝕環評
    2003年9月1日環評法施行開始,作為規劃或建設項目的前置性審批條件,環評便一直被視為從源頭上預防和控制環境污染的“閥門”。國家環保局(環保部前身)首任局長曲格平更是直言:“環保部真正的、最大的權力是環評,因為項目環評這一關過不了,后面什么手續都辦不了。”
    但是,這個環保部真正的、最大的權力正在被內部的腐敗侵蝕。
    今年2月,中央第三巡視組向環保部反饋專項巡視情況,指出該部存在的問題主要在建設項目環境影響評價方面:未批先建、擅自變更等環評違法違規行為大量存在,環評服務市場“紅頂中介”現象突出,環評機構資質審批存在“花錢辦證”情況,把關不嚴、批而不管、越權審批不僅導致污染隱患,而且加大權力尋租空間等。
    對于中央巡視組反饋的環評腐敗現象,在3月7日召開的十二屆全國人大三次會議的記者會上,陳吉寧表示,要堅決查處一批未批先建、擅自變更的環評違法行為,要把違法企業納入誠信“黑名單”,把情節惡劣的企業移交司法。徹底解決環評“紅頂中介”問題,決不允許“卡著審批吃環保、戴著紅頂賺黑錢”。
    但是,環保系統內存在的問題并不只是腐敗,還有現行體制本身的問題。
    馮永峰是環保項目“自然大學”的聯合發起人。他認為,目前我國環保系統內存在的很多問題是由現行的環保體制造成的。例如,由于環評法規定沒有辦理環評手續的項目可以在后面補辦,這就導致企業或項目可以先上馬后補辦,“未批先建、‘邊建設邊環評邊上馬’的項目很多”。
    另外,舊有的體制又造成環評資源被壟斷在環保部門,有環評能力和環評資質的機構都來源于環保體系內。“這就導致‘紅頂中介’和環評資質掛靠情況非常突出。”馮永峰說。
    中國政法大學環境法學教授曹明德認為,在現有的環保體制下,由于環評機構不獨立,缺乏公信力,環評工作很難開展。他進一步解釋說:“一方面環評機構作為事業單位,基本都隸屬于各地環保局,跟環保部門有著千絲萬縷的聯系。而另一方面,由于建設項目的業主單位是委托方,導致環評工作的埋單人事實上是企業或項目業主。”因此,大多數環評項目基本都會順利通過也就不足為奇了。這大大損害了環評機構和由他們發布的環評報告的公信力。
    對此,陳吉寧公開表示,環保部所屬事業單位中的8個環評機構,將在2015年率先全部從環保部脫離,其他地方的環評機構分批分期也要全部脫離,逾期不脫離的,一律取消環評資質。
    陳吉寧還表示,要讓環評陽光化,壓縮環評審批權的空間,強化兩項宏觀控制。“不能把一個不該建的項目放在生態敏感區和飲用水保護源地,要強化行業的污染源總量控制。同時,我們要下放審批權,強化事中和事后監管。”
    環評法與新環保法“打架”
    環保法律體系的基礎,在經過修改以后,新環保法于今年1月1日正式施行。但是,環評法卻并沒有跟上環保法修改的步伐。這導致兩部法律在某些問題上“打架”。
    全國人大代表,金杜律師事務所并購部合伙人吳青今年兩會提出的議案關注的就是環評法與新環保法的沖突,以及環評法的修改。
    吳青在議案中提出,由于新環保法增設了“政策環評”制度,擴大了環評范圍,而環評法對環評范圍的規定僅局限于與土地利用有關的方面,以及可能造成不良環境影響的范圍,二者在環評范圍問題上產生了明顯沖突。
    此外,環評法與新環保法在對建設項目防治污染設施的規定上也打起了架。新環保法明確規定了建設項目中防治污染的設施應當滿足“三同時”要求:“與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用”,并且應當符合經批準的環境影響評價文件的要求,不得擅自拆除或者閑置。
    而環評法僅規定建設單位在對建設項目性質、規模、防治污染設施等進行重大變動后需要重新報批環境影響評價,而無需符合此前首次批準的環評文件。“(這)變相允許了建設單位先建后報,與新環保法有明顯的矛盾沖突。”吳青在議案中寫到。
    吳青還表示,環境影響評價報告書的信息是否全文披露,是兩部法律的另一個沖突點。新環保法規定,除涉及國家秘密和商業機密外,應當全文公開環境影響評價報告書,而環評法僅規定建設單位在報批環評報告前應舉行聽證會等,對審批機關是否應公開環評報告全文并無規定。因此,環評法在環評報告公開方面缺乏與環保法對接的條文。
    吳青認為,在近年來政府職能轉變的背景下,環保主管部門更加注重事后監管,輕事前審批,除重特大項目環評前置外,均改為并聯辦理。另外,環保部也正在把環保審批權下放到下級環保部門。面臨政府職能轉變和行政管理改革的大趨勢,環評制度和環評法也亟需調整、修改,以適應現實的需要。
    環評法該怎么修改
    環評法的修改和調整已成共識,但是,環評法究竟應該怎么改?
    曹明德認為,環評法若修改,應該讓有公信力的第三方機構獨立開展環評工作,而不是由主管他們的環保部門來批準報告和審批環評。“應該把環評審批權交給大眾,而不是各級環保部門。”曹明德說。
    他還建議,對所有的規劃都進行環境影響評價,因為規劃環評會直接影響到具體項目環境影響評價工作的開展。此外,應該建立起對環評機構和環評從業人員的追責懲罰機制,對違法批準環評報告的機構和負責人,應該追求他們的行政和刑事責任。
    吳青在議案中提出,為避免“先建后報”、“先建后批”等行為,環評法若修改應該緊跟新環保法的趨勢,修改為施工、建設、投產必須符合已申報的環評文件。具體來說,應該堅持“三同時”制度:建設項目中防治污染的設施,應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。
    馮永峰呼吁,環評法的修改應該“保持‘環評前置’不動搖”,不能以簡政放權的名義帶動各地淡化“環評前置”的地位。他表示,若把環評前置取消,變成并聯審批、同步審批,“會削弱環評跟項目博弈的能力”。
    吳青則認為,環評法的修改應該全面變更為以事后監管為核心、以環評后監督為重點的體系。例如在總則部分,應強調環評后監管體系的建立等。
    雖然主張各有不同,但他們都認同在環評工作和環評法的修改過程中,應該擴大公眾參與的程度。吳青引述新環保法的規定,指出公眾應該參與整個環評的過程。“從環評報告開始編制起就應向公眾說明情況,充分征求意見,審批環評報告的機關應當全文公布環評報告內容。”她認為,環評法應全面修改有關公眾參與的條文,充分擴大公眾對環評程序的參與范圍、監督范圍,以及環評報告的公開范圍,以符合現行環保法律體系的發展趨勢。
    曹明德則認為,全文披露環評報告只是第一步,還應該在環評過程中充分征求公眾意見,確保他們的知情權,尊重他們的意見。“不能讓政府決定建設項目后只是簡單地告訴民眾,否則會引發群體性事件。”
    馮永峰說,“公眾的參與不夠,會給未來埋下很多隱患,背后的社會風險和代價是非常大的。”他認為,公眾參與是環評工作中最關鍵最核心的問題,環評法的修改應該首先考慮這一問題。實習生 王林
 
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